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五十二个“不准”直指新型腐败 ——《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》解读
2015-05-11 09:32  

出台背景

  《廉政准则》,是在《廉政准则(试行)》的基础上修订而成的。1997年3月,在总结党员领导干部廉洁自律要求执行情况的基础上,中央制定了《廉政准则(试行)》。近13年来,《廉政准则(试行)》对于促进党员领导干部廉洁从政、全面加强和改进党的建设发挥了重要作用。但是,随着新时期党建工作特别是反腐倡廉建设的不断深入,《廉政准则(试行)》已经不能完全适应现实需要,亟须修订:一是全面吸收中央和中央纪委关于党员领导干部廉洁从政新要求的需要。《廉政准则(试行)》颁布实施后,针对实践中出现的新情况、新问题,中央和中央纪委先后对党员领导干部提出了一系列新要求。《廉政准则》作为党员领导干部廉洁从政方面的基础性法规,应当将这些新要求吸纳进来。同时,将分散在不同文件中的新要求整合到《廉政准则》中,也有利于党员领导干部学习掌握和贯彻执行。二是吸收借鉴实践经验的需要。《廉政准则(试行)》颁布实施以来,各地区各部门在加强党员领导干部廉洁自律工作方面积极探索,出台了一批制度规定。其中包含着一些具有普遍适用性的有效做法,有必要通过修订加以吸收,上升为全党遵循的廉政要求。三是与其他党内法规更好衔接的需要。近年来,反腐倡廉法规制度建设取得重大进展,《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》等一批重要法规相继出台。通过修订,可以使《廉政准则》与其他党内法规更好地衔接。四是《廉政准则(试行)》的实施与监督部分比较单薄,需要加以充实和完善,增强其执行力和可操作性。因此,中央批准的中央纪委向党的十七大的工作报告、中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》都明确提出,要修订《廉政准则(试行)》。

  主要内容

  《廉政准则》分为总则、廉洁从政行为规范、实施与监督和附则4个部分,共18条。 

  总则部分,强调了党员领导干部廉洁从政的重要意义,对党员领导干部廉洁从政从正面提出了必须坚持共产主义远大理想和中国特色社会主义坚定信念、必须坚持全心全意为人民服务的宗旨、必须在党员和人民群众中发挥表率作用、必须模范遵守党纪国法、必须弘扬党的优良作风等原则性要求,同时也明确了促进党员领导干部廉洁从政必须坚持的原则。 

  第一章“廉洁从政行为规范”部分,分别从8个方面提出了52个“不准”。这些要求与《廉政准则(试行)》相比,一是保留了《廉政准则(试行)》中目前仍具有针对性和可操作性,且不与新要求存在交叉的5个“不准”;二是对于规范内容相近或者类似、存在交叉的,进行了归纳、合并,有的还借鉴了地方和部门的做法,形成了19个“不准”;三是对于与《廉政准则(试行)》规定内容不存在交叉的,加以吸收,新增形成28个“不准”;四是考虑到有些要求提出时具有很强的针对性,但随着社会发展和相关管理制度的完善,这些方面的不廉洁行为已无产生蔓延的土壤,再写入廉政准则意义不大,作了删除。 

  第二章“实施与监督”部分,作了进一步充实完善,重申和明确了各级党委(党组)和纪检机关贯彻落实《廉政准则》的责任,并分别从教育、监督、考核、责任追究等方面提出了具体要求。 

  第三章“附则”部分,明确了《廉政准则》的适用对象,并对有关地区部门单位依据《廉政准则》制定具体规定提出了要求。 

  总的来看,《廉政准则》贯彻了党中央和中央纪委近年来对党员领导干部廉洁从政的要求,体现了反腐倡廉建设和领导干部廉洁自律工作的新进展,反映了经济社会的发展变化和党员领导干部廉洁从政的实际需要,是一部比较全面、系统的规范党员领导干部廉洁从政行为的基础性法规。

  五大创新体现

  与《廉政准则(试行)》相比较,《廉政准则》的创新主要体现在以下几个方面:

  一是体现了全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要战略思想。《廉政准则》除在总则中明确将贯彻落实科学发展观作为《廉政准则》的重要立法目的之一外,还在行为规范的设定以及实施与监督制度的设定上,始终注意将贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求贯穿其中,并结合党员领导干部廉洁从政的特点加以突出和体现。 

  二是突出了防止利益冲突的精神。防止利益冲突的精神和大多数内容,在《廉政准则(试行)》及相关廉政要求中多有体现。《廉政准则》更加突出和体现了防止利益冲突的要求:总则部分增加了“必须模范遵守党纪国法,清正廉洁,忠于职守,正确行使权力,始终保持职务行为的廉洁性”的原则性要求;第二条中增加了不准“违反规定拥有非上市公司(企业)的股份或者证券”等内容,使防止领导干部个人的经济活动可能与公共利益发生冲突的规定更加全面;第五条中增加了不准利用职务之便,为他人谋取利益,其特定关系人收受对方财物等内容,使防止领导干部的特定关系人的行为与公共利益发生冲突方面的规定更加全面;新增加的第七条规定了不准领导干部违反规定干预和插手市场经济活动,有利于防范公权力与市场经济活动发生不正常联系。总的来说,《廉政准则》较为突出地体现了防止利益冲突的精神。 

  三是强调了禁止党员领导干部违反规定干预和插手市场经济活动,谋取私利。《廉政准则(试行)》没有涉及党员领导干部干预和插手市场经济活动的问题。2003年中央纪委第二次全会要求,领导干部不准利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动,为个人和亲友谋取私利。在市场经济条件下,领导干部违反规定干预、插手市场经济活动是滋生腐败的一个重要原因,为此,《廉政准则》专门增加了一条,即在第七条中针对五种比较典型的违反规定干预和插手市场经济活动的行为作了禁止性规定。这样规定,有利于防范公共权力与正常的平等主体之间的市场经济活动发生不正常联系,有利于维护社会主义市场经济秩序。

  四是对党员领导干部加强作风建设提出了明确要求。胡锦涛总书记在2007年中央纪委第七次全会上提出,“加强领导干部作风建设是做好新形势下的反腐倡廉工作的必然要求”。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》进一步强调了弘扬党的优良作风的重要意义。将近年来中央关于加强作风建设的有关要求写入《廉政准则》,有利于进一步促进党的作风建设。因此,《廉政准则》第八条针对实践中党员领导干部在作风建设方面存在的突出问题,分六项从工作作风、生活作风等方面作出了规定。

  五是充实完善了实施与监督制度。由于《廉政准则》在党内法规制度体系中的效力层次较高,其规定不宜过细,因此,从两方面充实完善了实施与监督制度:一是充实《廉政准则(试行)》第二章实施与监督部分。如第十一条中规定,要认真落实党内监督的各项制度,通过贯彻实施民主生活会、报告个人有关事项等监督制度,加强对本准则执行情况的监督检查;第十二条中规定,将党员领导干部组织实施和执行本准则的情况列为党风廉政建设责任制和干部考核的重要内容。二是拟在修订《〈廉政准则(试行)〉实施办法》时,设计更为具体的实施与监督制度。

  直指新型腐败

  细读《廉政准则》可以发现,8大方面“禁止”、52个“不准”,涵盖了行政权力行使中极易滋生腐败的各个领域,除了对常见的权钱交易方式重申禁令之外,《廉政准则》还直指当前腐败演变的新趋势新特点。以下将针对六类新型腐败形式作出详细解读。

  新型腐败形式一  瞄准旅游培训等“变相旅游”

  《廉政准则》规定,不准接受可能影响公正执行公务的礼品、宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排。

  【解  读】这条规定说的是近年来出现的一种针对干部的新型行贿方式。当前,贿赂的标的物已经超出了传统的“财物”界限和范围,开始向财产性利益和非财产性利益领域延伸。为了使权钱交易更具隐蔽性和复杂性,交易双方往往在贿赂标的物上煞费苦心地精心策划、反复揣摩:有提供免费劳务、出国出境旅游的;有安排高消费娱乐休闲健身活动的;有提供出国留学、性服务的;有的还将其披上更加华丽的外衣,美其名曰“劳务费”、“润笔费”、“顾问费”等。这种方式往往会使不少领导干部丧失警觉,会觉得我不是在接受钱财,但实际上,所谓的“钱财”已经转化成为一系列的利益。

  【情景案例】国家食品药品监督管理局医疗器械司原司长郝和平,负责全国医疗器械产品审批工作。根据国家规定,临床实验报告、技术检测报告本来是不允许改动的,但有些人为了利益进行了改动。尤其是医疗器械说明书,随便改动的情况非常严重。郝和平从1999年开始就迷上了高尔夫球,一到星期天不打球就浑身难受。广东一家医疗器械公司因为改动了产品说明书,被停掉了注册。该公司总经理得知郝有此爱好,即向郝送上价值20万元的高尔夫球卡,并通过他人向郝说情,郝给予了帮助。

  点  评:郝和平喜欢打高尔夫球本身没有错,错就错在他打球的费用,是利用职权为他人谋取不正当利益而换取的。表面上看,高尔夫球卡只是为郝提供了健身娱乐活动,而实质是金钱和权力的交易,郝接受高尔夫卡的行为已经严重影响公正执行公务,不仅违法了《廉政准则》,还涉嫌受贿犯罪。

  新型腐败形式二紧盯“技术含量高”的行贿方式

  《廉政准则》规定,不准在公务活动中接受礼金和各种有价证券、支付凭证;以交易、委托理财等形式谋取不正当利益。

  【解  读】有价证券、支付凭证是有含金量的,与金钱行贿无异,但这种方式的特点是,能减轻行贿对象的负罪感。假如让一个领导干部接受五千或是一万,他心里可能就“发毛”了,但是像一张购物卡这样的物品,多数人就会不以为然,因为感觉上就像是一件小礼品。委托理财,可以算作是一种“技术含量”更高的行贿方式。举个例子,人们在银行里的存款达到一定数量的时候,可以成为理财金客户,到专门窗口办理业务。有时候,银行为了留住这些特殊客户,会提供一些内幕消息,如告知哪些股票或是基金是值得购买的。对于一般的储户,这样的信息提供是很正常的。但是,对于领导干部来讲,性质就发生了变化。

  【情景案例】某市国土资源局局长顾某平时没什么爱好,就是喜欢炒股,在担任局长之前,就通过炒股赚了100多万元。担任局长之后,就没有时间打理股票了,账上的股票一度亏损。当时,政府打算在临近上海市的地区成立经济开发区,承包该区块某低洼地充泥、填土工程的王某认为商机来了,决定自己把这块地吃下来,投资房地产。王某辗转托人找到顾某,得知顾某有炒股的爱好,就联系了在证券公司工作的表弟为顾某打理股票,并约定每年给顾某50%的固定收益。两年来,股指大跌50%,顾某仍收到了100多万元的收益,王某也获得了一块土地的开发权。

  点  评:“股市有风险,投资需谨慎”这是证券机构在股民入市之前必须提醒的一句话。作为一个老股民,顾某深知这个道理。顾某以委托理财的形式,为本人谋取固定收益,同时,利用自己的职权为请托人谋取了不正当利益。其委托理财的形式掩盖不了为自己谋取不正当利益的实质,其行为不仅违反了《廉政准则》,更触犯了《刑法》,已涉嫌受贿犯罪。

  新型腐败形式三叫停“官员违规多占房”

  《廉政准则》规定,不准违反规定多占住房,或者违反规定买卖经济适用房、廉租住房等保障性住房。

  【解  读】近年来,一些地方官员在住房灰色消费方面的操作手段可谓五花八门、花样翻新———内定开发商超低价拍地,建好房再以低价让官员“团购”;引入开发商进行开发,所建成商品房却按经济适用房、集资房核定价格等。有知情人士透露,有些官员还利用个人职务影响,以明显低于市场价格的方式,向开发商购置限价房、商品房等。有些甚至要求本单位出资,为个人购买住房或者采用换房的方式,得到超标准的大面积住房,然后以低价格个人购买,从中牟取私利。《廉政准则》将此列入禁止之列,被业内学者评价为“有着极强的针对性”,“体现出我党在新形势下对反腐倡廉工作的信心与决心”。

  【情景案例】某市房管局办公室副主任章某,曾在某事业单位任职。章某在事业单位任职期间,曾以每平方米800元购买一套面积60平方米的房改房。2004年,章某隐瞒自己已购买房改房的事实,从原事业单位开具无房证明,以无房户的名义购买了一套面积90平方米的经济适用房。事后,章某将房改房以100万元的价格出售。

  点  评:张某在事业单位工作期间,已经根据房改政策,低价购得住房一套,且面积已达60平方米。根据有关规定,只有住房面积少于48平方米,才有资格购买经济适用房。章某作为房管局工作人员,明知故犯,其行为已经违反了《廉政准则》。

  新型腐败形式四制止私自从事营利性活动歪风

  《廉政准则》提出了禁止私自从事营利性活动的具体要求,其中包括不准个人或者借他人名义经商、办企业,不准违反规定拥有非上市公司(企业)的股份或者证券,不准违反规定在经济实体、社会团体等单位中兼职或者兼职取酬以及从事有偿中介活动等。

  【解  读】一些党员领导干部利用职权和职务上的便利,私自从事营利性活动谋取暴利的现象,已经或正在引发以权谋私、以势压人、化公为私、损公肥私等行为,形成“官商一体”的利益关系,造成社会新的利益冲突。为了进一步解决好领导干部私自从事营利性活动的问题,《廉政准则》对此作了明确的禁止性要求。当然,对于私自从事营利性活动的党员领导干部,不能仅仅靠他自觉退出,必须发挥制度的力量、监督的力量、法治的力量,使其不能把私自从事营利性的活动继续下去。

  【情景案例】某市开发区财政局稽查分局副局长刘某主要负责开发区企业征缴税款的稽查等工作。刘某由于大学时学的是农学专业,对绿化工作也比较感兴趣,于是他决定自己成立一家苗木公司,在开发区开展业务。

  点  评:对于刘某的行为是否违纪,有人认为其行为和他的职务无关,应该不违纪。要分析刘某的行为是否违纪,关键要看对这一禁止性条款的“立纪意图”。中央纪委规定党员领导干部不得经商办企业,主要就是为了防止党员领导干部利用职权或职务上的影响为自己经商办企业提供便利,谋取利益,从根本上来说是防止党员领导干部由于经商办企业的行为出现与民争利的行为,从而导致市场竞争中的不公平、不公正。显然,刘某成立的苗木公司在开发区从事营利活动,开发区的机关、企业由于刘某的职权自然不自然的就会偏向于刘某的公司,这自然也就侵害了其他从事该业务企业的利益,破坏了市场的公平竞争,刘某的行为不当,应该纠正。若刘某利用职权为自己的苗木公司拉生意,还将构成违纪。

  新型腐败形式五禁止利用职权之便为亲属及身边工作人员谋利

  《廉政准则》第五条规定,禁止利用职权和职务上的影响为亲属及身边工作人员谋取利益。

  【解  读】《廉政准则》第五条的规定,看起来在性质上与第一条规定类似,但确有非常重要的区别——第一条规定使用了禁止谋取“不正当利益”的表述,而该条规定使用的是禁止谋取“利益”的表述。这主要是考虑到党员领导干部的权力只能用来为人民谋利益,不允许用来为配偶、子女等亲属谋取利益,而且实践中也很难区分党员领导干部为亲属谋取的利益哪些是正当的、哪些是不正当的。提出这样的要求,有利于体现防止利益冲突的精神,有利于警示党员领导干部在涉及亲属和身边工作人员的利益问题上主动回避,防患于未然。

  【情景案例】周某在担任某县县委副书记期间,只有高中文凭的李某作为其专职司机,给他开了三年车。周某在调任某区区委副书记前,指使其分管的县委组织部部长,将李某提拔为县府办公室副主任,分管后勤工作。1999年周某调任某区区委副书记,组织上安排陈某为其专职司机。两年后,陈某妻子从事业单位合同工提拔为某局办公室主任;2003年,仅初中文凭的陈某在一次全区领导干部调整中,被提拔为某镇副镇长。经举报查实,周某经常出入不良场所和私人聚会,公车私用现象非常严重,为掩人耳目,指使分管的组织部门违反程序和规定,对自己身边的司机等工作人员,提拔任用或安排较好的工作岗位。2004年7月,周某受到撤销党内职务的处分。

  点  评:当前群众对领导干部选拔任用中存在的三类问题反映较多,一方面是直接指使部属提拔任用自己亲属或身边工作人员,任人唯亲、营私舞弊;另一方面是权钱交易,用金钱开路,为“富二代”在官场任职中不断提升提供便利;再一方面是权权交易,交叉任职提拔。从表面上看,这类现象的程序、步骤都到位,符合相关规定。但是,其背后潜规则盛行,往往只有内部攻破、分赃不匀内讧后,才能真正得到追究或法办。

  新型腐败形式六解决违规干预和插手市场经济活动问题

  《廉政准则》新增规定,禁止违反规定干预和插手市场经济活动,谋取私利。

  【解  读】这些年来,党和政府一再作出规定,对领导干部如何领导和介入市场经济活动提出规范和限制,取得了较好效果。但是,在我国社会主义市场经济体制尚不健全的情况下,还存在一定的滋生权力寻租行为的空间,出现了极少数领导干部违反规定干预和插手市场经济活动的现象。他们违反党内法规和国家法律法规或者有关议事规则,利用职权或者职务上的影响,通过向相关地方、部门、单位及其人员暗示、授意、打招呼、指定、强令等方式,影响有关市场经济活动的正常开展,或者影响正常的市场监管、调控活动。这些行为导致许多腐败案件的产生,也直接扰乱了社会主义市场经济秩序,影响了公平竞争。为此,《廉政准则》新增加了这一条。需要注意的是,《廉政准则》第七条所称的“谋取私利”,是指谋取国家、集体和企业利益之外的个人私利,既包括为本人谋取私利,也包括为他人谋取私利,至于这种私利是否正当,不影响对行为性质的认定。

  【情景案例】某市一国有房地产企业要重组改制为股份制企业,该公司负责人赵某希望在企业重组改制以后,自己在公司的股权比例可以从20%提高到40%。为此,他专门找到时任市委书记的老同学钱某,表明意图,希望得到钱某的帮助,钱某当时表示可以尝试帮助赵某。在该国有企业的一次重组改制会议上,钱某找机会参加,并提出为了增加改制后企业管理层的能动性,有利于企业发展,有利于职工安定等理由,要求增加原有管理层的股份比例等。当时在钱某的主张下,形成会议纪要,把赵某的持股比例提高到了35%。重组改制以后,钱某收受赵某为表示感谢赠送的价值人民币50万元的黄金制品。

  点  评:本案中市委书记钱某利用自己担任市委书记的职权,干预和插手市场经济活动,为他人谋取利益,并在事后收受巨额贿赂,其行为已经严重触犯了党纪国法,构成受贿罪,应当给予开除党籍、开除公职处分。在本案中,钱某以各种看似合理的理由为赵某谋取利益,很具有迷惑性,看似其并未直接利用自己手中的权力或用不正当的手段为他人谋取利益。但按照法律规定,为他人谋取利益包括承诺、实施和实现三个阶段的行为,只要具有其中一个阶段的行为就构成“为他人谋取利益”,手段是否正当,利益是否实现都不影响受贿的认定。而且钱某作为市委书记,看似没有直接使用自己权限内的权力,但他对下属以及下级机关具有纵向的权力制约关系,也是利用职权的表现,是典型的违反规定进行权力“干预”和“插手”的表现。

  【后  记】目前,反腐败领域的许多规章,包括《廉政准则》8大方面“禁止”、52个“不准”都是以党规的形式出现的。以党规形式出台的规定一旦成熟,便被提升到法律层面,成为更为刚性的约束,这是近年来我国在廉政建设方面摸索出来的一条行之有效的经验。对于《廉政准则》中所提到的内容,中纪委还将用进一步细化的制度加以辅助。未来还将针对一系列腐败形式作出缜密部署,腐败形式和腐败行为的活动空间将进一步被压缩。

 

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